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意大利新的财政计划:欧盟委员会的选择

意大利政府宣布2019年财政赤字增加,breaking the commitment from the previous government to decrease it to 0.8% next year.这篇博客文章探讨了欧盟委员会的选择,以及在这种情况下欧洲财政框架规定的程序。

通过: Date:10月8日,二千零一十八 主题:European Macroeconomics & Governance

9月27日,意大利执政联盟宣布计划在2019年将意大利公共赤字增加至国内生产总值的2.4%,令市场和欧洲伙伴大吃一惊。even though the previous government had promised a decline of the deficit to 0.8% for that same year.此外,this first announcement foresaw a 2.4% deficit in 2020 and 2021 too.

来自欧盟委员会及其欧洲伙伴国的压力,以及债券市场的强烈反应,迫使政府部分重新考虑其计划。10月4日,孔蒂总理宣布政府已经修改了计划,虽然2019年赤字仍将达到2.4%。2020年将下降到国内生产总值的2.1%。2021年达到1.8%(见图1)。

同样在10月4日,政府在'经济和财务文档'for 2019,以及在欧洲委员会。果不其然,these documents show that the deficit increase is intended to finance the tax cuts promised by the League,五星运动承诺的公民收入的一个版本,上一届政府养老金改革的放松(正如新联盟中两党所承诺的那样),以及公共投资的增加。

目前公布的总体赤字数字并不引人注目。per se(应该仍然小于,例如,the French deficit figure),但截至2017年底,国债存量已高达国内生产总值的131.2%。所以,意大利新的财政计划将如何影响其债务占国内生产总值的比率?根据10月4日公布的新文件,鉴于政府的预测(即2019年实际增长率为1.5%,2020年为1.6%,后一年为1.4%,Italy's public debt as a share of GDP is supposed to fall over the forecast horizon to 124.6% in 2021 (see Figure 2).

However,these forecasts might be too optimistic.它们不仅与欧盟委员会自己的预测(2019年的实际增长率为1.1%)不一致,但随着2019年全球经济增长预期的降低,更重要的是,近期意大利债券收益率的强劲增长以及由此导致的实体经济金融状况的收紧,可能会带来负面影响。

Even if the increased deficit should have some short-term stimulating effect on an Italian economy that is still operating低于电位,因此,政府的增长预测似乎相当乐观。如果它们没有实现,因此,deficits are higher than foreseen,it means that Italy's public-debt-to-GDP will,at best,高度停滞,更可能的是,由于新的财政计划,未来几年将再次上升。

欧盟的财政框架对意大利目前的形势有何看法??

第一,the Italian government,like other EU Member States,必须在10月中旬之前向委员会正式提交明年的预算计划。如果欧盟委员会发现意大利严重不履行预算义务,它将能够立即对该草案作出反应,并要求在三周内修改预算草案(第473/2013号条例第7.2条).之后,委员会还应在11月底前就下一年的意大利计划(以及其他成员国的计划)发表正式意见。

如果意大利政府不根据委员会的建议修改预算计划,欧盟委员会可以动员欧洲财政框架的规则,试图引导意大利的财政政策走向可持续发展的道路。稳定与增长公约(SGP)欧盟财政框架的支柱,由预防性和纠正性措施组成(后者也称为过度赤字程序)。Both levers could be activated in the Italian case.

第一种选择:欧盟委员会可以制裁意大利不遵守《稳定与增长公约》(SGP)的预防性条款。

预防性部门要求会员国的结构平衡向国家特定的中期预算目标(MTO)趋同,即意大利为0%。像其他成员一样,意大利应该在MTO,or on a path to reach it,随着结构平衡的改善。这种调整的规模取决于宏观条件和债务水平(见灵活性矩阵P20)。就意大利而言,鉴于该国的高债务水平,委员会最近建议的2019年结构平衡调整为0.6%(见P18).

预防性部门还要求会员国遵守支出基准(详情见克劳斯等人,二千零一十六).If one of these two conditions are breached,欧盟委员会可以启动一个重大的偏离程序。这是(或避免)启动过度赤字程序前的第一步。

在我们的例子中,the published budget plan suggests that the Italian government will indeed breach the rules of the preventive arm of the SGP by deliberately drifting away from its MTO (the new plan forecasts a worsening of the structural balance by 0.8 percentage points in 2019,看见表Ⅲ6 p49) and by exceeding its expenditure benchmark.

因此,欧盟委员会可以向意大利发出警告。如果意大利政府在采取警告之日起一个月内没有作出反应,理事会应该,在那一点上,提出一项建议,敦促该国采取必要的政策措施,履行其欧洲承诺。在其极限,在预防性武器方面,a Council recommendation which is not respected can lead to an interest-bearing deposit of 0.2% of GDP,除非理事会以合格多数另行决定(条例1173/2011第4条).

However,one element could delay the procedure: the SGPcode of conduct规定重大偏差的确定应基于结果,而不是计划。”.As a result,欧洲委员会的干预(至少就预防部门而言)可以推迟到明年执行预算时实际观察到偏差为止。

Second option: Italy could also be placed under the corrective arm of the SGP

However,委员会还可以直接决定为意大利开启一个过度赤字程序,遵循《欧洲联盟运作条约》第126条。

EU countries are required to keep their budget deficit below 3% and their public-debt-to-GDP ratio lower than 60% – or if the debt ratio is above 60%,它应该以足够的速度减少。这个六包法规2011年量化了什么?足够的速度”意味着:负债率应比实际负债率与60%阈值之间的差距下降1/20,平均超过三年。鉴于意大利的债务比率为国内生产总值的131%,the gap to the 60% threshold is 71 percentage points,因此理论上,平均年降幅应该是71%除以20,即每年占GDP的3.55%。Therefore,the debt ratio should fall below 120% in the next three years,a criterion that the new projection of the Italian government does not meet.

所以,这并不是欧盟委员会提出的2.4%的赤字数字,但意大利131%的债务占国内生产总值比率下降幅度不够。即使这种理由有,就我们所知,,从未一直使用到现在,当一个成员国的债务超过国内生产总值的60%,并且没有以令人满意的速度减少时,即使其赤字低于3%,在法律上也有可能建立一个EDP。

SGP允许1/20减债规则的例外情况,when a country implements reforms improving the long-run sustainability of the budget.This clause has been used in recent years to avoid placing Italy under an EDP.However,今年,提议偏离减债轨道的情况非常严重,意大利实际上正计划扭转近年来实施的一些改革,就像养老金改革一样,so it might be difficult for the Commission to use this exception clause this time.We also note that the debt-reduction rule should be metex antetoo – that is,its fulfilment should be reflected in forecasts.

依据程序,第一步将是委员会就是否对意大利开放EDP的报告。预算提交三个月后,on the basis of this recommendation,理事会将决定是否存在过度赤字,if so,to open an EDP with recommendations,最后期限和目标。在这个阶段,意大利将有三到六个月的时间来遵守给定的建议,即to amend its budget – before the Commission assesses if Italy has taken ‘effective action'.在那一点上,如果意大利不能达到既定目标,安理会可以决定对该国实施制裁的类型(和规模),并指定新的目标。如果不遵守继续存在,这个过程会重复。

在可能的制裁方面,一旦进入SGP的校正臂,意大利可能是必修的(严重违规或已被要求在预防组下张贴有息存款)进行无息存款,直到赤字得到纠正。The country could also be sanctioned with a fine worth up to 0.5% of GDP (with a fixed component of 0.2% of GDP and a variable component).欧盟理事会还可以决定暂停部分或全部与意大利的欧洲结构和投资基金相关的承诺或付款。第1303/2013号条例第24段).

Will the Commission exercise its powers??

From a purely legal perspective,欧盟财政框架为欧盟委员会试图影响意大利财政政策提供了两种选择,in order to put it on a sustainable path (these options are summarised in the timeline in Figure 3).However,最后,政治考虑可能会主导接下来的几个月:随着欧洲选举的临近,欧盟委员会和理事会将处于微妙的地位。如果他们决定强制执行财政框架的规则,他们有可能成为意大利人惨淡局势的替罪羊,并面临该国民粹主义者的进一步反对。但如果他们决定不在意大利实施财政规则,他们可能会使政府更加勇敢,进一步降低财政规则的可信度,这将支持北欧的民粹主义运动。

此外,市场反应和评级机构在未来几周的意见(标准普尔和穆迪认为review their ratings在本月底之前)也可能最终比欧洲机构的决定更重要。考虑到评级在欧洲央行的抵押品框架,降级对意大利可能是危险的:三大评级机构将意大利债券降级两级,DBR将意大利债券降级三级,这将使意大利债券在欧洲央行货币操作中不具备作为抵押品的资格。尽管如此强烈的降级的可能性目前可能不那么高——作为比较,在危机最激烈的时候,意大利只被降级三次,2011年至2013年期间,在赤字高得多的时候,这样的结果将对意大利银行业和意大利经济造成严重破坏。


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